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组建流域投资公司 探索流域治理新模式 重塑永定河绿水青山

  □本报记者 马晓媛 李顺卿

  5月22日,在永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组2018年全体会议上,在国家有关部委、京津冀晋四省市政府负责同志的共同见证下,永定河流域投资公司五方股东代表共同签署《永定河流域投资公司股东协议》,这标志着永定河流域投资公司组建取得了实质性重大进展。这个呼之欲出的国家层面推动、跨省级行政区、具备资本运作和流域生态资产管家功能的平台,将最大程度满足政府、市场两手发力、优势互补的时代要求,催生国内流域治理的新模式,努力打造全国流域治理的“永定河样本”。

  “一年来,在永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组和办公室的积极推动、大力协调下,在各相关省市政府和发改、水利、园林等部门的领导和支持下,永定河流域投资公司筹备工作取得了实质性重大进展,即将挂牌成立。我们将紧紧围绕永定河综合治理与生态修复的总体目标,以流域公司为平台,构建1+N的商业运作模式,运用市场化手段,统筹推动流域综合治理工程建设,让永定河成为‘流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河’,促进流域经济社会发展、产业结构转型升级以及区域生态文明建设。”北京水务投资中心(永定河流域投资公司第一大股东)总经理毕小刚信心满满。

  时代呼唤 永定河流域治理求突破

  “永定河,出西山,碧水环绕北京湾。”作为北京的母亲河、海河五大支流之一的永定河,流经山西、内蒙古、河北、北京、天津5省(自治区、直辖市),河道全长747公里,总流域面积4.7万平方公里。历经多年的治理,永定河流域防洪体系基本完善,但由于30余年流域持续干旱及人类活动等因素的影响,永定河水资源承载力严重不足,下游平原河段长期干涸、断流,部分河段沙化及水体污染严重,水生态功能严重退化。党的十八大以来,随着“五位一体”总体布局战略思想的提出和京津冀协同发展战略的实施,永定河流域综合治理与生态修复,成为贯彻中央决策部署、推动京津冀协同发展在生态领域率先突破的重大标志性工程。新的历史机遇下,如何将永定河治理好,如何破解以往流域治理中由于行政区划相互区隔、生态环境相互影响、地方利益相互博弈导致的上下游、左右岸协调难的困局,考验着新一代治水人的智慧。

  为创新完善永定河协同治理机制,推动京津冀协同发展在生态领域进一步实现突破,2017年6月,国家发展改革委印发了《关于组建永定河流域投资公司的指导意见》(以下简称《指导意见》),探索以投资主体一体化带动流域治理一体化,由永定河沿线各省市政府协商并引入中国交通建设集团作为战略投资方,成立永定河流域投资公司,负责永定河流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作。

  近年,中央在全面深化改革方面提出了更高要求,用改革的思路破解前进道路上的各种困难和矛盾,突出整体性、系统性、协调性。探索和创新一种协同治理机制,推动永定河流域综合治理,破解永定河治理困局,是新时代的呼唤。按照统筹山水林田湖草系统治理的思路,探索以市场化、公司化运作方式,组织开展永定河综合治理与生态修复,促进政府与市场有机结合、两手发力,构建永定河绿色生态带、文化旅游带、经济发展带,符合党的十九大提出的加快生态文明体制改革、建设美丽中国,以及实施重要生态系统保护和修复重大工程等要求,符合习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话精神,对促进京津冀晋区域生态文明建设、经济社会发展,以及历史文化传承等具有重要意义,对全国其他流域治理也具有重要的引领示范作用。

  根据《永定河综合治理与生态修复总体方案》(以下简称《总体方案》)和《指导意见》,流域投资公司组建后,统一负责永定河流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作,统筹管理国家和沿线各省市政府用于永定河综合治理与生态修复的资金。这既有利于解决碎片化治理和管理问题,形成合力,实现共赢,又有利于保障资金需求,统一建设标准,确保目标同向、步调一致、标准统一和规划确定的目标任务按期完成。

  高位推动 流域整体联动求共赢

  跨省级行政区组建永定河流域投资公司是流域综合治理的大胆尝试。探索新时代背景下中国流域治理的新模式,经历了一个审慎的过程。

  2016年2月,国家发展改革委、水利部、国家林业局启动《总体方案》编制工作。12月,该方案正式印发实施,标志着永定河综合治理与生态修复正式启动。

  2017年3月,国家发展改革委就《永定河流域治理投资公司组建方案》征求各省市意见。6月,国家发展改革委吸纳各省市对组建方案的意见后,印发了《指导意见》,标志着永定河流域投资公司基本框架已经明确。

  2017年7月,北京市发展改革委就四省市人民政府《组建永定河流域投资有限公司合作框架协议(征求意见稿)》征询各相关部门以及沿线省市意见。12月,北京、天津、河北、山西四省市人民政府合作框架协议正式签署,标志着组建流域投资公司在省市政府层面形成一致意见。

  2018年5月,永定河流域投资公司五方股东正式签署股东协议,进一步明确各方权利义务、公司组织架构,落实注册资本金,标志着永定河流域投资公司组建迈出实质性步伐,具备挂牌成立的前提条件。

  作为永定河流域投资公司组建工作的“牵头方”,北京市对流域公司组建格外重视,市委市政府主要领导亲自部署,市发展改革委、市水务局等相关单位做了大量细致入微的工作,积极配合国家有关部门,主动协调兄弟省市,深入研究运营机制,全力推动任务落实。在国家成立部省协调领导小组后,北京市率先成立市级领导小组和办公室,率先落实河长制,率先推动建设项目落地实施。从组建流域投资公司方案的提出,到各股东协议签署完成,有关方面做了大量具体而深入的工作,中央有关部门之间、省市政府之间、五方股东之间进行了多轮沟通协调,最终消除分歧,形成统一意见。流域投资公司组建的过程也是统一思想、凝聚共识的过程。针对资金平衡方式、建设运营模式、生态水量服务、农业节水风险等问题,组织规划、咨询和科研等单位进行专题研究,与沿线地方政府和部门多种方式进行沟通交流。在资金平衡上,按照“一地一策”原则,提出了环境增值收益、生态水量服务、产业综合开发、政府采购运行养护服务等综合平衡模式,并推演测算;在生态水量服务上,进行了生态水量成本核算,提出了断面考核、累进计价、流域公司参与生态水量经营等意见;在产业开发方面,储备了一批美丽乡村、绿色能源、产业园区等意向项目;在农业节水方面,正在编制永定河流域农业节水工程建设推进方案……

  以往永定河治理的主要任务是“防”和“取”,而现在则要“让”和“放”,这个理念怎么转?另外,以往的流域治理模式,政府起绝对主导作用。成立流域投资公司后,在职责划分、权益分配上,大家心存顾虑。其实,按照“政企分开,产权明晰,市场运作,独立核算”的原则组建流域投资公司,实行流域统一管理,既能够缓解永定河综合治理当期资金压力,又能节省运营成本,形成流域间协作的乘法效应,从而提高效率。而在职责划分方面,地方政府水务部门负责防汛调度管理、水行政执法、政府监管监督和考核工作;流域投资公司负责建设、经营和管理流域内有关工程和资产,以及区域内相关水资源、土地、生态资源综合利用与开发。打个比方,就是“业主”与“物业”的关系。

  毕小刚说:“以流域投资公司为抓手,采用‘一地一策’的模式,依托区域生态环境改善带来的环境增值等收益,提供永定河生态服务,拓展项目供水、林业资源开发等服务,有利于社会资金向永定河、生态文明建设集聚,让环境效益体现经济价值,最终实现各方利益的平衡。”

  两手发力 让“绿水青山”变“金山银山”

  “节水优先,空间均衡,系统治理,两手发力”是习近平总书记提出的新时代水利工作方针。在永定河综合治理与生态修复中,通过组建流域投资平台,最大程度促成政府、市场两手发力,发挥生态治理的最大效能,可以说是对中央“两手发力” 治水方针的一次生动实践。

  永定河流域投资公司筹备组负责人杜国志解释说,生态治理属于公益事业,过去主要是以政府投入为主,随着生态文明建设需求的提升,永定河流域治理不仅面临资金缺口和融资需求,亟需通过市场化方式加以解决的问题,而且面临流域上下游之间缺乏有效的市场化载体,亟需通过市场化方式实现生态要素和资本要素流动和转换的问题。永定河流域投资公司可通过环境增值收益、生态水量经营、产业综合开发等吸引社会投资人参与项目开发建设,保障项目建设资金。此外,综合采取银行贷款、企业债券、生态基金等多种融资方式,降低融资成本。当前生态治理面临着市场回报机制缺乏的难题,其核心是缺乏资产定价制度,资源难以转化为资产。

  举个例子,永定河上游地区农业节水,如果仅仅考虑当地的节水效益,节约一方水的收益只有几分钱,最多几毛钱。而如果上游节约的水量,流到下游北京、天津,它的生态价值就会大大增加,可能一方水的价值要增长几倍、十几倍。这不仅能够大大提高当地的农业节水积极性,而且能够更大地发挥水资源的经济价值、生态价值,并且为建立流域上下游之间的生态补偿机制提供可行的载体和平台。关键是能够把流域上下游的生态链、经济链、文化链更加紧密而有效地链接起来。通过组建流域投资公司,减少政府对资源的直接配置,采用市场化方式进行生态资源经营,可充分发挥市场在资源配置中的作用,推动生态资源依据市场规则、市场价格、市场竞争,实现效益最大化和效率最优化,真正将绿水青山变为金山银山。

  “所谓‘使市场在资源配置中起决定性作用’,不仅对市场的作用进行了新的定位,也对政府的职能作用提出了新的要求,核心是遵循经济规律,处理好政府与市场的关系,归还市场在资源配置中的主体地位。如今,组建流域投资公司作为永定河综合治理与生态修复的建设运营主体,实施流域治理、管护,政府作为统筹决策主体,这就形成了政府与市场两手发力的流域生态建设和管理的全新格局。政府与投资公司按照市场机制形成委托与被委托关系,政府在流域综合治理过程中执行的是指挥员和裁判员的职能,出台支持性配套政策措施,实施严格的行业监督管理,健全监督管理体系,建立并逐步完善市场竞争机制,制定切实有效的法规制度,提升政府投资效率。流域投资公司承担流域项目建设和运营管护职责,落实企业生态权益保值增值的职责,严格服从流域管理机构和行业主管部门防洪、水资源调度和各项管理要求,引入市场要素和商业手段,打造产权明晰、协同互助、合作共赢的沟通协作平台。流域投资公司要服务‘河长’,当好‘河工’,最终实现政府、市场各司其职、各为其事。这是对‘两手发力’的生动诠释。”杜国志说。

  流域统筹 落实河长制的重要抓手

  2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。河长制的推行,对构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供了制度保障。在《总体方案》中,也明确了永定河的治理将全面推行河长制,落实流域内地方各级党委政府的水资源保护和水环境质量责任,增强北京、天津、河北、山西四省市协同治理的效果。

  落实河长制的各项任务不能光依靠行政手段,也要两手发力,充分发挥市场机制的作用。如何突破行政手段限制,运用市场化机制完成河湖管理任务,找到落实河湖管理任务的抓手,是目前各河长亟需探索破解的难题。着眼于解决上述难题,在各级河长统筹政府各方力量的基础上,如果能够组建流域投资公司,将其作为河长制落到实处的重要抓手,积极运用市场机制和价格手段,充分调动社会资本和公众参与河湖保护的积极性和主动性,有效发挥社会资本的经营管理职能,必将有利于河长制各项任务的落实。永定河流域投资公司的组建对探索破解跨区域生态治理和修复难题、改善区域生态环境具有重要的引领示范作用。

  来源:中国水利报 2018年6月8日

 

  

  

  


发布时间:2018年06月12日   责任编辑:云琦  来源:
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